Cambi di destinazione d’uso e decreto Salva Casa: quando la norma statale prevale sulle NTA comunali

Le norme comunali precedenti al decreto Salva Casa non possono bloccare i cambi di destinazione d’uso liberalizzati, se non riformulate come “specifiche condizioni”

Una decisione destinata a incidere in modo significativo sull’operatività quotidiana di tecnici, proprietari e – non da ultimo – amministratori di condominio è la sentenza n. 2533/2026 del TAR Lazio, che ha affrontato il delicato tema dei cambi di destinazione d’uso alla luce delle modifiche introdotte dal cosiddetto decreto Salva Casa. La questione è tutt’altro che teorica: riguarda la possibilità di trasformare, ad esempio, un ufficio in abitazione senza opere edilizie, mediante semplice SCIA, anche quando le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) comunali prevedano limiti più restrittivi.

La pronuncia afferma un principio di grande rilievo: le norme urbanistiche comunali anteriori al Dl 69/2024 non possono ostacolare i cambi d’uso liberalizzati, se non configurano “specifiche condizioni” adottate nel rispetto della nuova disciplina nazionale.

IL QUADRO NORMATIVO: COSA HA CAMBIATO IL DECRETO SALVA CASA

Il punto di partenza è l’art. 23-ter del Dpr 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), come modificato dal decreto legge 69/2024, convertito nella legge 105/2024. La riforma ha inciso profondamente sui cambi di destinazione d’uso funzionali (senza opere), sui cambi eterogenei (tra categorie funzionali diverse, ad esempio da direzionale a residenziale). Sui cambi relativi a singole unità immobiliari ubicate nelle zone omogenee A, B e C.

Il nuovo comma 1-ter stabilisce che tali mutamenti sono ammessi, nel rispetto, della normativa di settore, delle condizioni del comma 1-quater, della possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare “specifiche condizioni”. Il comma 1-quinquies chiarisce inoltre che il titolo abilitativo può essere la SCIA, nei casi ordinari e il permesso di costruire, se richiesto dalla tipologia dell’intervento.

In altre parole, il legislatore statale ha introdotto un modello tendenzialmente liberalizzante, volto a favorire la riconversione funzionale del patrimonio edilizio esistente.

IL CASO CONCRETO: DA UFFICIO AD ABITAZIONE SENZA OPERE

La vicenda esaminata dal TAR riguarda un’unità immobiliare di circa 38 mq, sita in un edificio a prevalente destinazione abitativa. Il proprietario presenta SCIA per mutare la destinazione d’uso da ufficio ad abitazione, senza opere edilizie. Il Comune di Roma dichiara l’inefficacia della SCIA richiamando una disposizione delle NTA del PRG, che consentiva il cambio verso abitazione solo in caso di “ripristino” della destinazione originaria.

Il TAR Lazio censura tale impostazione per due ragioni fondamentali:

1.         La norma comunale è antecedente al Dl 69/2024 e quindi non può essere considerata una “specifica condizione” ai sensi della nuova disciplina.

2.         È priva di motivazione puntuale che giustifichi la deroga alla disciplina statale.

COSA SONO LE “SPECIFICHE CONDIZIONI” COMUNALI?

Il nodo interpretativo ruota intorno alla nozione di “specifiche condizioni”.

Secondo le linee guida ministeriali attuative del Decreto Salva Casa (richiamate dal TAR), tali condizioni devono essere oggettive e non discriminatorie, essere espresse in modo esplicito e non desumibili implicitamente dalle NTA vigenti, essere adeguatamente motivate (esigenze di decoro urbano, sicurezza, salute pubblica), essere adottate successivamente alla riforma, in coerenza con essa.

Ne deriva un principio chiaro: le previsioni urbanistiche previgenti non possono automaticamente sopravvivere come limiti al nuovo regime statale, se non sono state riformulate nel rispetto del nuovo quadro normativo.

IL PRINCIPIO DI PREVALENZA DELLA NORMA PRIMARIA

Il TAR richiama un orientamento già espresso dal TAR Puglia Bari (sent. n. 553/2025): le regolamentazioni urbanistiche previgenti diventano recessive se contrastano con il nuovo art. 23-ter del DPR 380/2001. Le NTA hanno natura regolamentare (fonte secondaria). In caso di conflitto con una norma primaria dello Stato, si applica il principio gerarchico delle fonti:

La norma secondaria deve essere disapplicata. Si tratta di un’applicazione diretta dei principi contenuti nelle disposizioni preliminari al codice civile (artt. 1, 3, 4 e 8). Esaminiamo quali possono essere dli impatti pratici per condomini e amministratori

Il principale è la maggiore facilità nei cambi d’uso. Un proprietario potrebbe oggi trasformare un ufficio in abitazione in un condominio a prevalenza residenziale mediante SCIA, anche se le NTA comunali contenevano limitazioni precedenti, salvo che il Comune abbia adottato specifiche condizioni conformi alla riforma.

Da non trascurare la rilevanza della destinazione prevalente nell’edificio. Infatti, il comma 1-quater consente al Comune di prevedere condizioni legate alla coerenza con la destinazione prevalente delle altre unità immobiliari. In un edificio interamente direzionale, ad esempio, un cambio verso residenziale potrebbe incontrare limiti legittimi, se previsti secondo le nuove modalità. Attenzione: la liberalizzazione urbanistica non incide automaticamente sui rapporti interni al condominio.

Restano fermi eventuali divieti contenuti nel regolamento contrattuale, i limiti derivanti dall’art. 1122 c.c. e le problematiche relative agli impianti comuni e al carico urbanistico. La sentenza conferma una tendenza chiara che il legislatore statale intende favorire la rigenerazione e la flessibilità funzionale del patrimonio edilizio esistente, limitando la frammentazione regolatoria locale.

Per il settore condominiale questo significa un aumento delle richieste di cambio d’uso, una maggiore necessità di coordinamento tra disciplina edilizia e regolamento condominiale e il ruolo centrale dell’amministratore nella prevenzione del contenzioso. Il principio affermato dal TAR Lazio è netto: le norme comunali precedenti al decreto Salva Casa non possono bloccare i cambi di destinazione d’uso liberalizzati, se non riformulate come “specifiche condizioni” coerenti con la nuova disciplina.

Per operatori del settore immobiliare e amministratori di condominio si apre una fase nuova, in cui la conoscenza approfondita della gerarchia delle fonti e dell’evoluzione giurisprudenziale diventa strumento imprescindibile di tutela e corretta gestione. La materia è in evoluzione e non si esclude che il Consiglio di Stato possa ulteriormente consolidare – o affinare – questo orientamento. Nel frattempo, il messaggio è chiaro: la norma statale prevale, salvo eccezioni motivate e conformi alla riforma.

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